Metodologia elaborativa: il ruolo del GIS nel PGT

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Metodologia elaborativa: il ruolo del GIS nel PGT

Il Piano di Governo del Territorio comunale in Lombardia, del resto come tendenza in tutte le altre regioni d'Italia, costituisce un nuovo modo di governare, rispetto ai vecchi piani regolatori, non tanto perché derivano da una continua modifica della legge del 1942, ma perché sono costituite da una moltitudine di successive implementazioni che, attaccate di volta in volta, hanno creato una legislazione non molto elastica e piena di ridondanze da una parte e poco spazio a certi approfondimenti dall'altra e che nel caso di territori comunali un po' particolari, riesce difficilmente a trarre beneficio. Così il Piano di Governo del Territorio sta tentando di dare una svolta mettendo in primo piano non solo delle tematiche nuove, ma, nella sua completa attuazione, quelle tematiche che negli ultimi decenni hanno prevalso rispetto ad altre. Con questo si intende la programmazione negoziata, la pianificazione delle aree non urbanizzate, il sistema dei servizi e delle reti tecnologiche e di mobilità, la programmazione sovracomunale e l'intrinseca capacità di attuare strumenti perequativi e di gestione delle risorse sovracomunali, considerando con tale i flussi pendolari e la produzione di CO2.


Una considerazione a parte deve essere fatta sui sistemi informatici che grazie alla loro evoluzione hanno permesso di gestire sempre più situazioni e procedure, le quali presentano un processo evolutivo adatto a gestire con più semplicità i vari processi di costruzione del Piano, e anche per ciò che il Piano si reputa lo strumento adatto a fare. Con le potenzialità degli strumenti informatici oggi disponibili, prendendo nel concreto un qualsiasi Piano attuativo, che interessa le aree sulle quali l'amministrazione deve attuare una trasformazione nel breve periodo, si può constatare che con mediante un PGT sviluppato con tecnologia GIS, è possibile gestire l'intero processo come se fosse un semplice aggiornamento della cartografia.

Dal punto di vista burocratico, non avendo avuto tali strumenti una concreta esperienza diretta negli uffici tecnici, non è possibile avere già un modello realmente attuabile e, inoltre, con tutte le variabili che differenziano un ufficio tecnico da un altro, sarebbe irrealizzabile un sistema ad hoc. Tuttavia, attualmente le varie legislazioni, tra le quali INSPIRE, come riferimento, prevedono in generale la standardizzazione dei dati territoriali, sulle orme del DBT e della'Agenda Digitale che stanno guardando in quell'ottica. Quanto detto riguarda le procedure già consolidate che invadono gli uffici tecnici comunali ogni giorno. Però, quando si parla di PGT, incomincia a sorgere una moltitudine di quesiti dovuti al fatto che nessuno ha ancora ben chiaro da quali elaborati è costituito questo nuovo Piano, e se pensiamo al 1942 ci accorgiamo di essere nella stessa situazione, ovvero travolti da una nuova legislazione, a cui seguivano dei modi di attuazione pratici quale riferimento per creare degli elaborati in modo da essere in grado di rappresentare ciò che veniva richiesto. Ciò si verifica ancora oggi con la Legge 12/2005, cui sono seguite delle linee guida per le modalità di costruzione del DDP, del PDR e del PDS. La differenza con il passato sta nell'innovazione: tra le diverse procedure che caratterizzano la costruzione del Piano, oggi si introduce la fase della creazione, in base a linee guida, di un elenco di elaborati e dei relativi contenuti, in seguito adottato come modello di riferimento, secondo un approccio che sembra essere sempre di più condiviso, e che come sistema si basa sul GIS, considerato lo strumento informatico più adatto a costruire gli elaborati del Piano. In poche parole il GIS sostituisce quello che prima della Legge 12 era costituito da materiale cartaceo e più recentemente digitalizzato con software CAD, da cui deriva una praticità unica rispetto a prima, che è stata oggi completamente assorbita dal GIS.

Viene chiamata GIS quell'infrastruttura (a volte contenitore) che riesce a raccogliere ogni tipologia di dato ed informazione, con delle procedure standard per maneggiare, elaborare e trasformare i dati, oppure personalizzabili a seguito dell'evoluzione continua del mondo informatico o da creare ad hoc seguendo gli utili manuali. Con il GIS è possibile produrre tutta una serie di elaborati descrittivi in forma di report, collezione di immagini, tabulati scientifici e soprattutto cartografia e servizi web, detti appunto WebGIS, che comprendono anche le varie attrezzature informatiche e il personale addetto alla manutenzione, all'implementazione e alla consultazione. La sua peculiarità rispetto ad altri sistemi informativi, consiste nella gestione dei dati geografici archiviati in base ad un sistema di riferimento ben preciso, in modo che qualsiasi dato, indipendentemente dalla tipologia, se contenente anche l'informazione geografica, può essere sovrapposto, confrontato o allegato a qualsiasi altro dato.

Il GIS nella pianificazione territoriale fornisce una completa visione di tutte le informazioni utili per gestire il territorio e tramite queste si possono manovrare le trasformazioni in modo tale da poter effettuare le scelte opportune e, soprattutto, per spiegare agli interlocutori non tecnici cosa succede intorno a loro. Per comprendere come è integrato il GIS in un PGT, si possono esaminare gli elaborati che al momento della consegna vengono depositati, i quali, grazie alla struttura con la quale sono stati redatti, devono essere pronti ed opportunamente modificati al momento dell'attuazione delle decisioni che fino al quel momento erano solo previste. Esiste una fase intermedia al momento del deposito, che prevede la consegna degli elaborati in Regione e in Provincia, in cui si ha un'interazione tra dei GIS con origine diversa, ma strutturati secondo gli standards che prevede attualmente la Regione Lombardia. All'avvio del PGT, si impiega da subito il GIS, nelle sue diverse fasi.

Integrazione del GIS nel PGT - Fase 1 - Il Documento di Scoping:

  • presenta i dati geografici di inquadramento, i dati quantitativi e qualitativi del comune e dei territori limitrofi;
  • in contemporanea, viene richiesto il materiale raccolto negli anni dal Comune, al quale segue una fase di cernita, pulitura, standardizzazione e georeferenziazione per ciascun dato (anche conferito su fogli pinzati) considerato importante per il PGT, o anche solo che possa interessare (essendo una procedura relativamente veloce, conviene inserirlo nel GIS);
  • è buona norma differenziare i dati comunali, da quelli che derivano da altri GIS, come Regione e Provincia che fornisce dati già pronti per essere utilizzati; tuttavia bisogna adattarsi poiché un GIS comunale tratta tematiche differenti da un GIS regionale;
  • oltre al materiale che riguarda il territorio e i dati ambientali si ricevono i documenti deliberati e le istanze presentate dai cittadini, che fanno parte del PGT e in generale di qualsiasi processo di gestione del territorio, e si costruisce una sezione del GIS molto simile ad una anagrafica che abbia relazione univoca tra proprietario del mappale e proposta. Questo sistema viene anche più comunemente utilizzato per gestire i commenti della popolazione, che in quanto tali hanno a che vedere con parti del territorio, che si tratti di un'area industriale o un incrocio pericoloso;
  • In questa prima fase hanno un impatto sui tempi rilevante la conformità e l'aggiornamento dell'aerofotogrammetrico impiegato, poiché di regola la cartografia tecnica comunale è completamente gestita col GIS, con cui può essere aggiornata in tempo reale, al punto di riuscire a disegnare i progetti urbani direttamente sulla base, con i dovuti permessi e la cronologia delle modifiche;
  • In questa fase è prevista anche la predisposizione dell'ufficio tecnico comunale in modo da ospitare il GIS.

L'Ufficio tecnico, che nel suo compito prevede gran parte di questo lavoro utile alla prima fase, viene considerato il perno per l'avanzamento della fase appena descritta, con o senza l'ausilio della tecnologia GIS. Dal momento che l'Ufficio tecnico dovrà comunque in una fase succesiva al Piano adeguarsi al GIS, si considera più utile che lo faccia sin da subito, adottando con le proprie risorse i nuovi strumenti di gestione del territorio comunale e beneficiando così del notevole conseguente risparmio di ulteriori risorse. Per un Comune, adottare la tecnologia GIS, non solo nel PGT, ma anche nella quotidianeità delle attività comunali, significa disporre di uno strumento veloce e in grado di rispondere in tempo reale a qualsiasi tipo di interrogazione sui dati associati al territorio e di conseguenza risparmiare denaro, tempo e risorse umane. Questo passo consiste sia nel preparare, perché prevede che il personale impari ad usare il GIS, ma anche di capire come gestire tutti gli elaborati del PGT, il che eviterebbe di ricercare risorse esterne per gestire questo sistema ipotizzato. A questo punto si può lasciare spazio all'inizio della fase seguente che costituisce una notevole spesa in termini di tempo, soprattutto la prima volta che si esegue. Integrazione del GIS nel PGT - Fase 2 - Raccolta dei dati. Questa fase consiste in una serie di rilevamenti sul campo mediante metodologie usate nella pianificazione territoriale e ricava sicuramente un beneficio in termini di tempo con una rilevazione controllata di tutto il comune, fattibile anche attraverso il contributo dei cittadini. Questa metodologia è da consolidare e da applicare ai futuri aggiornamenti effettuabili impiegando risorse interne, coinvolgimendo i cittadini o dei semiprofessionisti tramite bandi o concorsi. I rilevamenti previsti sono:

  • rilevamento fotografico e compilazione di schede di tutto l'edificato;
  • rilevamento delle reti tecnologiche e della viabilità;
  • rilevamento degli edifici pubblici e schedatura dei dati dimensionali;
  • rilevamento tramite foto ravvicinate a volo d'uccello.

In questa fase il GIS entra in gioco a vari livelli ed in varie funzioni:

  • i rilevatori devono seguire le indicazioni del percorso mediante il metodo della navigazione assistita;
  • allo stesso tempo si svolge la navigazione traccia effettivamente dove e quando si è passati nei vari punti, sincronizzando le foto al percorso, per restituire l'esatta immagine all'edificio rilevato;
  • si possono registrare i commenti dei rilevatori, che essendo preparati a percepire le difformità del territorio che andranno a rilevare, andranno a descrivere ogni eventuale "anomalia";
  • il lavoro di ufficio prevede l'inserimento nel GIS di tutte le informazioni raccolte, con la verifica "a caldo" dei dati rilevati; il GIS viene preparato all'inserimento dei dati in modo tale da non necessitare di alcuna competenza in campo GIS da parte dell'operatore. In questo contesto riveste importanza l'investimento in tecnologia che si vuole effettuare. In alternativa può anche essere prevista una schedatura degli edifici a mano con seguente trascrizione, sempre attraverso metodi di facile uso;
  • più particolareggiata è la procedura con la ripresa aerea, per la quale il GIS è necessario a stabilire la rotta esatta da poter riprendere nello stesso modo nelle operazioni future, pianificarla e correggerla, georefereziare le foto aeree, localizzare punti di particolare interesse da riprendere con maggior frequenza, come cantieri, aree di dissesto idrogeologico, piantumazioni, ecc.

Integrazione del GIS nel PGT - Fase 3 - Redazione. Durante la fase di redazione del DDP il GIS "è sempre acceso" e segue l'elenco delle elaborazioni richieste e si possono aggiungere a richiesta eventuali approfondimenti. Alcuni elaborati dove il GIS risulta fondamentale e in cui il suo impiego come strumento, dopo la formazione del PGT, fa emergere la sua utilità, sono:

  • la rettifica e l'aggiornamento dei dati provenienti da Enti sovracomunali, per loro natura poco aggiornati e poco dettagliati;
  • verifica di compatibilità dell'area urbanizzata rispetto alle regole del PTCP;
  • verifica della correttezza dei confini comunali con i comuni limitrofi;
  • rispetto dei vincoli e della programmazione sovracomunale;
  • censimento e gestione delle zone agricole, delle zone boscate e di quelle a parco;
  • analisi delle soglie storiche mediante interpretazione delle vecchie cartografie;
  • costruzione del grafo stradale, secondo le regole del codice della strada, per evidenziare le incongruenze e predisporsi per un necessario piano del traffico;
  • rappresentazione del PRG rettificato secondo un dettaglio cartografico maggiore e strutturato per essere utilizzato come confronto dei dati;
  • elaborato delle altezze degli edifici, del colore, delle classi energetiche, del livello di manutenzione, delle tipologie edilizie, della presenza di accessori e volumetrie adeguate e della qualità del costruito e dell'intorno, giardino e pertinenze;
  • lo stato di attuazione della pianificazione vigente, che consiste nel calcolo delle volumetrie residue sulle superfici residenziali dichiarate nel PRG, confrontate con gli edifici realmente costiruiti;
  • mappatura del sistema dei servizi e quantificazione, localizzazione ed analisi dei bacini di utenza e capacità logistica;
  • metodo per l'analisi della sensibilità paesistica, che unito al GIS costituisce da solo un sistema di valutazione delle trasformazioni che in altri ambiti è previsto già per legge;
  • completa visione sull'analisi del rischio idrogeologico e sismico.

La parte della pianificazione in cui il GIS si trasforma in uno strumento utilizzabile a supporto delle decisioni è quella programmatica, in cui si decidono le azioni future, avendo una visione d'insieme che consente di intereagire con il territorio in tempo reale. Ad esempio, utilizzando degli elaborati opportunamente predisposti si possono innanzitutto scegliere le diverse aree cui porre la giusta attenzione, che in comuni di dimensioni modeste gli amministratori e i tecnici comunali possono aver ben presente, ma non i professionisti e i cittadini. Inoltre tutti i nuovi commenti aggiornati dei cittadini risultano visibili nei luoghi oggetto d'interesse pubblico e in quelli in cui è possibile focalizzare l'attenzione.

Integrazione del GIS nel PGT - Fase 4 - Il Masterplan A seguito di questa fase si comincia a utilizzare il GIS per i dovuti aggiornamenti e la produzioni di report ed elaborati, nonché documenti relazionali, predisponendosi a una tavola più "artistica" e dal carattere molto manuale, costituita dal Masterplan. In questo ambito il GIS produce la base cartografica esatta, mentre i contenuti devono essere opportunamente disegnati e nel frattempo si iniziano a costruire le relazioni di partecipazione e di decisione, che sono considerati una fase a sé stante del PGT.

Al momento del deposito deve essere predisposta una serie di dati per la consegna alla Regione e alla Provincia, operazione per la quale non sussiste nessun problema se il tutto è realizzato col GIS, anzi, è necessario specificare che l'operazione da eseguire risulta essere purtroppo di gran lunga riduttiva rispetto a quanto si è dovuto produrre per redarre il PGT, non tanto nel numero di dati, ma piuttosto nel dettaglio e nella quantità delle informazioni che sono state elaborate, lasciando completamente da parte le varie analisi, se non quella della sensibilità paesistica. Il GIS fatto per il PGT contiene molte informazioni che dovrebbero essere consegnate alla Regione, in modo tale da tenere aggiornata la propria cartografia, con la dovuta scala di riferimento, ad osservanza di quegli standard che la direttiva INSPIRE considera fondamentali, ma che nella realtà non vengono seguiti che in qualche sporadico esempio. Il processo di standardizzazione dei dati e delle informazioni che si sta evolvendo in questi anni non considera, tra gli obiettivi della pianificazione per governare il territorio, né i modelli di gestione delle aree di trasformazione, né i modelli perequativi, il che significa che prima devono essere creati gli standard per gestire i dati in programma e successivamente sarà preparata una nuova direttiva e sarà dato il via a studi e sperimentazioni. Ciò significa che un comune delle dimensioni di Como, ha facoltà di adottare un modello di gestione del territorio proprio ed ogni comune è in grado di gestire il proprio territorio nel modo che meglio gli conviene, per quanto riguarda il sistema GIS. Questo è considerato il motivo della proposta di adozione del modello tecnologico GIS, che è decisamente all'avanguardia dal punto di vista della conoscenza del territorio. Questo modello ha da una parte la completa gestione delle elaborazioni del PGT e dall'altra il risultato di duplice implementazione fuori dal contesto di redazione, ovvero:

  • la gestione dei dati e il loro rapido aggiornamento, da cui prendere esempio per gestire tutti i dati fuori dell'ambito del PGT;
  • la gestione dei processi di pianificazione, attuazione, progettazione e anche monitoraggio degli indicatori.

Valutando attentamente la redazione di un PGT si può confermare la primaria importanza della qualità delle risorse impiegate per redarre gli elaborati, che in termini di tempo supera la metà di tutto l'intero processo e non può perciò essere sacrificata. Trascurare le risorse non solo va a discapito del processo di Piano, ma ne risentono notevolmente anche i processi che ne traggono vantaggio direttamente alla sua pubblicazione.